Riforma fiscale, dalla lotta all’evasione al dialogo col contribuente: l’analisi del prof Giuseppe Melis

La riforma fiscale avviata dal 2023 (ed ancora oggi in fase di attuazione) rappresenta uno dei passaggi più delicati per il sistema tributario italiano, con effetti rilevanti su contribuenti, imprese, investitori e finanza pubblica. Per analizzarne struttura, obiettivi e criticità, abbiamo intervistato Giuseppe Melis, Professore Ordinario di Diritto tributario presso il Dipartimento di Giurisprudenza della LUISS Guido Carli di Roma, nonché Avvocato ed esperto Dottore Commercialista. Accademico di riferimento nel panorama fiscale italiano e profondo conoscitore dei meccanismi dell’imposizione, il professor Melis offre una lettura tecnica e indipendente della riforma, soffermandosi su equità, sostenibilità, certezza del diritto e impatti su investimenti e crescita economica.

Gli obiettivi della riforma fiscale in Italia iniziata nel 2023

Quali sono gli obiettivi principali della riforma fiscale avviata nel 2023 e in che misura, secondo lei, rappresenta una continuità/discontinuità rispetto al passato?

La Riforma del 2023 ha inteso intervenire “a 360 gradi” sul nostro sistema tributario con l’obiettivo principale di renderlo maggiormente competitivo ed aumentarne l’appeal per gli investitori. Oltre al restyling dei singoli tributi, essa si occupa infatti anche dei grandi temi, quali la certezza del diritto, il sistema delle garanzie, il rapporto collaborativo tra Fisco e contribuenti e la proporzionalità delle sanzioni.

Si tratta di un intervento che più che stravolgere il sistema, con i lunghi tempi di metabolizzazione propri degli interventi radicali, ha inteso piuttosto migliorarlo “chirurgicamente” nei suoi aspetti più critici.

Con la riforma è stato promesso un sistema più equo e semplice: dal suo punto di vista, quali interventi vanno davvero in questa direzione e quali invece rischiano di restare solo sulla carta?

Quanto all’equità del sistema, essa presuppone che ciascuno contribuisca in modo adeguato rispetto alle proprie risorse.

Ciò implica sia il contrasto a chi a tale contribuzione vuole sottrarsi, sul quale la Riforma non arretra, sia un certo design del sistema tributario, soprattutto della tassazione dei redditi. È su questo ultimo che si registrano le maggiori frizioni, in particolare tra chi vorrebbe che tutti i redditi concorrano a formare un’unica base imponibile cui applicare una imposta progressiva, e chi invece ritiene che l’attuale “frammentazione” della tassazione dei redditi consenta di “calibrare” meglio la tassazione in ragione di esigenze meritevoli di volta in volta individuate dal legislatore. È in questa seconda prospettiva che la Riforma ha inteso collocarsi.

Quanto alla sua complessità, occorre prendere atto che, per quanto lo si voglia semplificare, il sistema resta inevitabilmente complesso, vuoi per la sua intrinseca difficoltà tecnica, vuoi perché la sua applicazione è demandata ad una pletora di attori – l’Amministrazione finanziaria, i contribuenti e i loro consulenti, i giudici – che non di rado leggono nella stessa disposizione significati diversi. A ridurre la complessità del sistema contribuiranno poi certamente i testi unici e il codice tributario ai quali si sta attualmente lavorando.

La revisione dell’IRPEF

Uno dei cardini della riforma è la revisione dell’IRPEF, che oggi è a tre scaglioni (la legge di bilancio 2026 ha anche ridotto l’aliquota del secondo scaglione): quali sono gli effetti concreti per lavoratori dipendenti, autonomi e pensionati?

La Riforma, sin dall’inizio, si è dovuta confrontare con le limitate risorse a disposizione, che hanno fatto sì che siano stati intanto portati avanti gli interventi “a costo zero” o quasi, rispetto ad interventi – quali sono, appunto, quelli sulle aliquote – che interessando milioni di contribuenti comportano un notevole fabbisogno di risorse.

Su questo fronte sono stati dunque fatti piccoli passi in avanti, concentrando le riduzioni sulle fasce medio-basse di reddito.

Compliance e lotta all’evasione fiscale

Come cambia il rapporto tra Fisco e contribuente con le nuove norme su adempimenti, controlli e compliance collaborativa?

Su questo fronte sono stati fatti passi in avanti straordinari. Lo schema tradizionale del rapporto tra contribuenti e Fisco, che vede l’Amministrazione vigilare ex post sul corretto assolvimento degli obblighi tributari posti a carico dei contribuenti, si è infatti rivelato in concreto scarsamente efficace ai fini della promozione dell’adempimento spontaneo degli obblighi tributari.

Si è, dunque, virato, soprattutto nell’ultimo decennio, in direzione di un progressivo passaggio dal sistema “inquisitorio” al sistema “partecipato”, mediante l’introduzione di una serie di istituti preposti alla tax compliance e al dialogo. Ebbene, questi strumenti di dialogo sono stati fortemente potenziati dalla Riforma, amplificando i vantaggi dell’adesione al già previsto regime di adempimento collaborativo delle grandi imprese ed introducendone ex novo uno ad hoc per le PMI.

Questo non significa che i conflitti tra contribuente ed Amministrazione spariranno, ma che le questioni tributarie potranno essere gestite in modo più strutturato e prevedibile da parte delle imprese, diminuendo significativamente il rischio fiscale.

La lotta all’evasione fiscale resta centrale: la riforma privilegia più il contrasto repressivo o gli strumenti di prevenzione e incentivo alla compliance?

Secondo lei, ad esempio, proporre una terza edizione del CPB (concordato preventivo biennale) sarebbe corretto?
Come ho detto, la volontà di incentivare i meccanismi di compliance rappresenta una delle linee portanti della riforma. In quest’ottica, si inquadra anche il concordato preventivo biennale, scelta obbligata per avere un minimo di governance sui redditi delle piccole e medie realtà economiche dopo che la Cassazione ha sostanzialmente azzerato la valenza dei precedenti “studi di settore” quali strumenti di accertamento “standardizzato” del reddito delle piccole realtà economiche.

La tecnologia nella riforma fiscale

Che ruolo hanno le nuove tecnologie e la digitalizzazione (fatturazione elettronica per tutti, banche dati, intelligenza artificiale) nel nuovo assetto del sistema fiscale?

Le innovazioni tecnologiche sono sicuramente oggetto della riforma e tema di grande rilevanza nel nuovo assetto del sistema fiscale. Nello specifico, la Riforma ha ampliato la facoltà per gli Uffici di adoperare strumenti innovativi di ausilio all’accertamento ed alla riscossione. Su tutti, l’ottimizzazione dell’Anagrafe tributaria costituisce sicuramente un approdo volto a facilitare l’attività dell’Ufficio, senza tuttavia mai estromettere l’amministrazione dai procedimenti decisionali in favore di meccanismi automatizzati.

Merito della riforma, infatti, è stato quello di riuscire a calibrare l’utilizzo di tali strumenti con le esigenze di certezza del diritto e di garanzia del diritto di difesa del contribuente, limitandone l’uso a mero strumento a disposizione degli uffici. Quanto alla fatturazione elettronica, si tratta probabilmente dello strumento di contrasto all’evasione più efficace sin qui mai adottato.

Vantaggi e criticità per imprese e professionisti

Le imprese, in particolare PMI e professionisti, quali vantaggi e quali criticità, secondo lei, stanno riscontrando nell’attuazione della riforma?

Sotto il profilo normativo, mi pare che le novità stiano entrando bene in circolazione e questo anche grazie all’Agenzia delle Entrate, che sta adeguatamente accompagnando le nuove disposizioni della Riforma.

Le resistenze, semmai, sono emerse da alcune isolate sentenze della Corte di cassazione, che hanno osteggiato la Riforma in più parti. Penso alla norma che prevede che coloro che sono stati assolti in via definitiva in un processo penale per gli stessi fatti per i quali hanno anche in piedi un processo tributario, possono avvalersi dell’accertamento dei fatti contenuti nella sentenza penale per farlo valere, in modo vincolante, nel processo tributario; o a quella che prevede che l’Amministrazione finanziaria non possa contestare con più atti distinti e successivi gli stessi fatti, “aggiustando” progressivamente la mira e costringendo ogni volta il contribuente ad una nuova impugnazione; o a quella che prevede che il contribuente, una volta decorsi dieci anni, possa legittimamente disfarsi di tutta la documentazione tributaria, senza che pertanto questa gli possa essere più richiesta per negargli un beneficio di cui ha goduto.

Si tratta di pronunce molto criticate, sia per il loro contenuto, sia per lo svilimento di norme che, come visto, corrispondono, prima ancora che al diritto, al buon senso, sia infine per il segnale negativo che danno agli investitori di un legislatore che fa le norme e di una Cassazione che le disfa.

Gli intrecci con il PNRR

La riforma fiscale si intreccia con il PNRR e i vincoli di finanza pubblica europea: quanto questi fattori ne condizionano portata e tempi di attuazione?

Come detto, i vincoli di finanza pubblica hanno rappresentato un condizionamento non indifferente per la Riforma relativamente a quegli interventi che richiedono risorse per essere attuate. L’esempio più eclatante è certamente rappresentato dalla riforma delle sanzioni amministrative, che ne ha disposto un sensibile abbattimento onde ricondurle in linea con quelle previste dai nostri principali competitors. In tal caso, il legislatore si è trovato dinanzi al bivio se rinunziare alla riforma oppure, come poi ha fatto, darvi attuazione ma escludendone la retroattività, in deroga al principio del favor rei, proprio per le conseguenze finanziarie che ne sarebbero derivate.

Il punto di vista sul contenzioso tributario

Dal punto di vista della certezza del diritto, la riforma riesce davvero a ridurre il contenzioso tributario e l’instabilità normativa?

L’obiettivo della certezza del diritto è tra quelli che la Riforma tributaria ha inteso perseguire con maggior decisione. Il rafforzamento dello Statuto dei diritti del contribuente ne costituisce certamente l’espressione più eclatante, ma a tale obiettivo concorreranno anche i Testi Unici e il Codice tributario, conducendo ad una razionalizzazione delle fonti del diritto tributario e così ad una loro maggiore accessibilità e coordinamento.

Quanto alla riduzione del contenzioso, si tratta di tema complesso. Il rafforzamento sia degli strumenti di dialogo con l’Amministrazione finanziaria con gli importanti effetti premiali previsti nel caso di accordi, sia dell’adempimento collaborativo per le grandi imprese e per quelle minori, contribuiranno certamente a ridurre le liti. Resta però il fatto che ogni anno vengono emanati milioni di atti da parte dell’Amministrazione finanziaria e degli Enti Locali, sicché difficilmente i numeri del contenzioso potranno crollare.

Le critiche alla riforma fiscale

La riforma fiscale è stata fortemente criticata anche dai sindacati. Ad esempio, secondo la CIGL, la riforma si presenta come un’operazione ideologica: punta a semplificare e a ridurre il prelievo, ma lo fa a vantaggio di pochi e senza incidere sui nodi strutturali (evasione, iniquità, erosione della base imponibile). È una riforma che sotto la superficie della “modernizzazione”, conferma un modello fiscale regressivo e poco solidale, allontanando il sistema tributario italiano dalla sua funzione redistributiva e costituzionale, e mettendo ancora più a rischio un welfare che sta diventando sempre meno pubblico e universalistico. Come la pensa, invece, lei?

Credo si tratti di una critica non del tutto fondata. È sufficiente considerare che il richiamo al welfare State sovente fatto a giustificazione di un’ulteriore progressività del tributo mostra limiti sempre più marcati, essendosi ampliato lo scarto tra chi concorre alla spesa pubblica e chi usufruisce del sistema dei benefici; che la progressività non può essere valutata al solo livello dell’Irpef, dovendosi considerare l’intero sistema dei tributi e delle possibili manifestazioni di capacità contributiva, dei trasferimenti e dell’accesso ai servizi pubblici; che l’Irpef non ha affatto un problema di scarsa progressività nel suo complesso e reca anzi un importante contributo alla riduzione dell’indice di Gini: basti pensare che circa il 44% dei contribuenti dichiara meno di 15.000 euro l’anno, versando ca. il 4% dell’imposta totale; che l’aliquota massima Irpef (addizionali comprese) è tra le più elevate (47% circa) a livello unionale e oltre 4 punti percentuali sopra la media; che sul fronte della determinazione del reddito complessivo, sono state introdotte e rese sempre più gravose, limitazioni alle deduzioni e detrazioni in funzione del livello di reddito prodotto.

Gli interventi ancora necessari sul percorso della riforma fiscale

Guardando al medio-lungo periodo, quali sono secondo lei i nodi ancora irrisolti della riforma fiscale e le priorità su cui il legislatore dovrà intervenire?

La Riforma tributaria prevede, come detto, una serie di interventi che devono ancora essere attuati e che lo potranno essere una volta che si libereranno le risorse necessarie. Penso, ad esempio, alla riforma della tassazione dei redditi finanziari, la quale prevede attualmente una serie di “storture” in danno dei contribuenti; oppure alla riforma dell’IVA.

La priorità, prima che normativa, resta tuttavia sempre quella “umana”, perché le norme, dopo che sono state scritte, devono essere attuate, sicché occorrerà lavorare sempre di più per prevenire forme di conflittualità tra legislatore, contribuente, amministrazione finanziaria e giudici.
Alla fine, l’interesse superiore resta quello del Paese ed è a quello, e non certamente alla difesa di posizioni precostituite, che occorre guardare.